汕头市龙湖区殡葬事业发展“十三五”规划
为全面深化殡葬改革，加快我区殡葬事业发展，根据国务院《殡葬管理条例》、《汕头市殡葬管理条例》、《中共汕头市委办公室 汕头市人民政府办公室印发〈关于我市党员干部带头推动殡葬改革的实施意见〉的通知》（汕市办发电〔2015〕3号）、《广东省民政厅关于印发〈广东省殡葬事业发展“十三五”规划〉的通知》（粤民发〔2016〕125号）和市政府办公室《关于印发〈汕头市殡葬事业发展“十三五”规划〉的通知》（汕府办〔2016〕92号）精神，制定本规划。
一、发展环境
（一）发展基础
“十二五”时期，在区委、区政府的正确领导和市民政局的支持指导下，全区各街道、镇和各有关部门认真贯彻《广东省殡葬事业发展“十二五”规划》、《汕头市殡葬管理工作“十二五”规划》的部署和要求，全面落实殡葬管理目标责任，落实殡葬惠民便民政策，着力健全完善殡改工作长效管理机制，推进丧葬祭扫习俗改革，倡导绿色殡葬新风尚，完成年度殡葬管理各项任务，连续五年被市评为“殡葬管理工作先进单位”。
——殡葬改革制度建设得到加强。完善殡改管理制度，印发了《关于印发龙湖区实施免除城乡居民殡葬基本服务费用的通知》，免除城乡户籍居民殡葬基本服务费用。出台《龙湖区骨灰树葬补贴领取办法（试行）》，鼓励和推广骨灰树葬等节地生态葬法，对未能申请到市树葬补贴名额的树葬对象，由区给予兜底补贴。区财政局、区民政局联合出台了免除城乡居民殡葬基本服务费用实施意见、骨灰树葬补贴领取办法等系列政策文件；区殡改领导小组修订完善了殡葬改革工作责任追究规定、目标管理办法等政策规定，为法治殡葬的推进奠定了良好的制度基础。
——殡葬综合治理机制不断健全。“十二五”期间，按照“党委领导、政府负责、部门协作、社会参与”的工作机制，我区成立了殡葬改革领导小组；建立健全殡改信息联络员制度，全区118个村（居）均配置了1－2名殡改信息联络员，建立了一支135人的殡改信息联络员队伍。完善年度殡改考核问责制度，从严管理党员干部，落实“一票否决”和责任追究制度，区、街道（镇）、村（居）三级层层签订责任书，把完成殡改责任制情况作为考核各级领导干部政绩和各项评优创先活动的一项重要内容。“十二五”期间，全区累计（至2015年11月）死亡9678人，火化遗体9678具，火化率连年保持100%。
——殡葬基本公共服务保障体系逐步建立。建立健全《老年人健康卡》台账，做好遗体火化全程跟踪服务，完善死亡户口注销办理程序，理顺《死亡医学证明书（推断书）》的签发流程。把注重提升殡葬基本公共服务水平作为区政府加强和改善民生的重要工作内容。龙湖区率先在全省实施“普惠型”惠民殡葬政策，免除全区户籍人口（不含政策性获得丧葬费补助人员）的殡葬基本服务费用。至2015年11月底，全区累计支出火化基本服务费补助款约700万元，切实减轻了群众丧葬负担。
——殡葬服务管理更加规范。深入开展“三规范一推行”专项整治活动，加强和规范殡葬服务机构的日常管理服务。开展全区殡葬服务价格监管和检查。健全经营性公墓年度检查制度，推行经营性公墓墓位租用合同、民办殡仪服务机构服务合同示范文本。
——倡导丧葬祭扫新风新俗。宣传《关于党员干部带头推动殡葬改革意见》等殡改法规，督促党员干部模范带头文明节俭办丧事、带头火葬和生态安葬、带头文明低碳祭扫、带头宣传倡导殡葬改革。我区被评为“全国殡葬改革示范单位”。积极引导市民移风易俗，摈弃丧葬陋习，形成丧事简办新风。在“殡改宣传月”期间，组织开展“厚养薄葬，文明办丧事”、“骨灰撒大海”等主题活动。开展“清明树新风”主题活动，引导安全文明祭扫。大力宣传“绿色殡葬”、“法治殡葬”“惠民殡葬”“文明殡葬”和“美丽殡葬”五大殡葬新理念，倡导文明殡葬新风尚。
（二）面临形势
“十三五”时期是我区率先全面建成小康社会的决定性阶段，也是深化殡葬改革的关键时期。全区殡葬事业发展面临着新的机遇和挑战：
从国家战略看，“四个全面”战略布局牵引全国上下在更高层面推进殡葬改革。全面深化改革，要求各级坚定不移地深化殡葬改革，让政府和市场形成合力，加快殡葬事业科学发展。全面建成小康社会，要求各地实现殡葬基本公共服务均等化，切实保障人民群众殡葬基本服务需求。全面依法治国，要求各部门不断完善殡葬法规，依法加强殡葬管理。全面从严治党，要求各级党委政府加强组织领导，充分发挥党员、干部带头推动殡葬改革的作用。
从群众需求看，随着经济发展进入新常态，新型城镇化建设、社会主义新农村建设和人口老龄化进程加快，殡葬服务需求呈现个性化、多样化，对加强殡葬人才队伍建设、转变殡葬服务方式、扩大殡葬服务有效供给的要求更加迫切。特别是互联网时代，群众迫切需求政府提供便捷高效的殡葬公共服务，要求政府顺应网络时代发展新趋势，加速互联网与殡葬业务的深度融合，充分运用信息化手段提高殡葬服务效率和精准度。
从龙湖区本地看，新形势下的创文强管，必然要求全面提升殡葬领域文明程度。全区人多地少矛盾十分突出，殡葬公共设施用地越来越紧张；处于加快发展、振兴发展阶段，殡葬基本公共服务资金投入亟需加强；受传统潮汕丧俗影响，殡葬改革的阻力和干扰短期内难以消除；城乡二元结构明显，殡葬公共服务城乡区域发展不平衡矛盾依然突出；部门协同监管机制尚需进一步完善，基层殡葬执法力量较为薄弱，执法难度增加。综上判断，我区殡葬事业发展面临重要战略机遇期，也面临诸多矛盾、风险隐患增多的挑战。必须深刻把握殡葬事业发展环境和条件的深刻变化，增强忧患意识、责任意识，尊重规律和区情，坚定殡葬改革方向不动摇，坚持节地生态安葬的主攻方向，努力开拓殡葬事业发展新境界。
二、指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，以全面深化改革为统领，以中央两办《意见》、省、市《实施意见》为引领，全面贯彻“五大发展理念”，坚持殡葬改革方针，坚持殡葬基本服务公益性方向，推进殡葬管理、殡葬服务、殡葬改革协同共进，倡导移风易俗，树立文明节俭丧葬新风，促进社会文明进步，服务汕头文明创建，推动我区全面建成小康社会。
三、基本原则
（一）以人为本。把维护好、发展好人民群众殡葬基本权益作为推进殡葬事业发展的目标内容，不断完善殡葬基本公共服务供给体系、保障体系和监督体系，增进人民群众殡葬基本权益，维护社会公平正义。
（二）全面改革。以全面深化改革为动力，坚持殡、葬、祭三位一体，主动探索互联网+和潮汕优秀文化的独特作用，建立起既适应我区经济社会发展现状和人文特点，又符合时代发展要求的殡葬改革、管理和服务机制。
（三）分类指导。巩固扩大殡葬改革先进街镇工作成果，以创建基层先进示范单位为抓手，推动殡葬事业换挡升级；加强对殡葬改革后进地区的扶持、指导和督促力度。深化涉农地区殡葬改革，统筹推进城镇与农村殡葬改革协调发展，实现全区殡葬事业整体提升。
（四）强化问责。以考核为抓手，坚持督查巡查，对发现的突出问题，向相关街道办事处、镇人民政府或责任单位发出督办函，限期责令整改。认真落实殡葬管理目标责任制，对工作不力造成目标责任不落实的，予以严肃问责。
四、发展目标
围绕“殡葬改革换档升级，全区整体提升”的主线；坚持遗体火化与骨灰安放并重、丧事简办与祭扫简约并举；补齐“基层殡葬管理、殡葬设施建设、基本服务提升”三大短板；大力倡导“绿色殡葬”、“法治殡葬”、“惠民殡葬”、“文明殡葬”和“美丽殡葬”五大殡葬新理念。到2020年，全区遗体火化率保持100％，节地生态安葬全面推广，低碳文明祭扫新风尚全面形成；覆盖全区城乡居民的殡葬基本公共服务体系逐步健全，实现设施布局优化、服务环境优美、保障水平优质，殡葬服务公众满意度显著提高。
——保持火化率100％。采取切实措施，做到“火化率不能掉下来，新坟不能冒出来”。
——优化骨灰存放设施资源配置。兼顾不同宗教信仰、民族等具体人群的需要，健全覆盖全区城乡的节地生态安葬公共服务网络。优化、挖掘公益性骨灰楼寄存能力，满足群众需求。
——不断完善惠民殡葬政策。全面落实殡葬基本服务免费政策，落实开发墓地（坟地）补助、骨灰树葬补贴等惠民措施，依法加强遗体火化和骨灰存放管理。
——深入贯彻党员干部带头推动殡葬改革意见。鼓励和推广骨灰树葬等节地生态葬法，广泛宣传，大力倡导“绿色殡葬”、“法治殡葬”、“惠民殡葬”、“文明殡葬”和“美丽殡葬”五大殡葬新理念，引导群众自觉参与殡葬改革。要大力倡导丧事简办、骨灰撒海、鲜花祭拜、文明祭祀等新风尚。
——实现殡葬基本公共服务均等化，服务保障水平居全市前列，公众满意度达到90%以上。
——推动殡葬设施建设。加快村中坟的清理步伐，提高已清理墓地的开发利用。
——建立健全殡葬领域标准体系，对全区殡葬服务领域实行全员登记备案制度，探索服务等级和资质认定制度，基本实现殡葬服务标准化、殡葬监管规范化。
——全区殡葬从业人员持证上岗，80%以上的殡葬从业人员参与殡葬行业年度培训。
五、主要任务
“十三五”期间，将主要着力巩固提高火葬成果、推行节地生态安葬、殡葬基本公共服务、殡葬重点领域管理、殡葬改革创新五方面的工作；同时，为发挥示范带动作用，推动规划任务措施落地，对接省、市“十三五规划”的重点工程，我区以“一托一”的方式，规划组织实施四个项目载体（见专栏）。
（一）巩固提高火葬成果
1．巩固火化率。按照“火化率不掉下来，新坟不冒出来”的要求，健全基层殡葬信息员制度，加强基层殡葬管理，定期组织督查活动，确保巩固遗体百分之百实行火化，整体提高殡葬改革成果。
2．加强骨灰安葬管理。严格执行骨灰安放管理，规范骨灰处理行为，防止骨灰跑冒滴漏。严格山林地责任制管理，强力推进占地毁林建坟专项整治，加大对骨灰装棺土葬、骨灰择地造坟乱埋乱葬现象的治理力度，节约殡葬用地，保护生态环境。
3．加强丧事活动监督管理。规范殡葬管理，严格执行遗体接运规定，推广在殡仪馆或殡仪服务站集中办理丧事活动，依法处理违规接运遗体行为。
专栏一：农村殡葬改革示范工程
结合推进新型城镇化、社会主义新农村建设，充分发挥基层党组织、村（居）委会和农村老年人协会的作用，从殡、葬、祭等方面综合引导群众积极参与殡葬改革，培育一批殡葬改革示范镇街（村居），为全面深化农村殡葬改革探索路径、积累经验。
（二）推行节地生态安葬
1．加快推进节地生态安葬建设。兼顾不同宗教信仰、民族等具体人群的需要，优化公益性骨灰楼堂骨灰存放能力，优先发展公益性骨灰楼堂，配套实行树葬、花葬、草坪葬、壁葬等节地生态葬法，从供给侧满足群众丧葬需求。适度增设殡仪服务站、服务网点搭建殡仪服务网络平台，方便并规范群众治丧。
2．建立节地生态安葬奖励制度。完善殡葬改革激励引导机制，加大资金保障力度，贯彻实施骨灰树葬补助办法，并逐步提高奖励标准。发挥精神褒奖作用，为骨灰实行树葬、海葬者的家庭颁发纪念证书或纪念奖章，鼓励移风易俗、节约用地。
3．树立文明节俭殡葬新风尚。以创建文明城市为契机，进一步倡导文明办丧，移风易俗。充分发挥党员、干部带头推动殡葬改革作用，加强殡葬改革宣传。加大丧俗改革力度，持续深入宣传厚养薄葬、节地生态、绿色环保的政府主导、社会参与的殡葬理念。推广使用“汕头市追思网”网络祭祀平台，积极探索公祭形式，树立低碳祭扫新风尚。切实做好清明等重大节日期间群众集中祭扫安全保障和服务工作。
专栏二：节地生态安葬精品工程
引导各地开展节地生态安葬工程建设，整合安葬设施资源，建设一批高质量、精品化的节地生态安葬设施和纪念设施，提供树葬、花葬、草坪葬、壁葬、寄存等节地生态安葬服务，满足群众多元化节地生态安葬需求，把龙湖区打造成为生态文明宣传基地和生命文化教育基地，发挥慎终追远和人文纪念作用。
（三）强化殡葬基本公共服务
1．完善殡葬基本服务免费政策。按照保基本、可持续、广覆盖的原则，在全面实施城乡居民7项殡葬基本公共服务由政府免费提供政策的基础上，逐步提高免费服务标准，扩大免费对象范围，适度增加免费项目。建立与其他社会保障制度相衔接、与本地经济社会发展和物价上涨水平相协调的标准调整机制。
2．完善殡葬基础设施建设。按照科学规划、合理布局、适应形势、满足需求的原则，在原有殡葬设施的基础上，按照市“十三五”规划对殡葬基础设施数量、规模、布局以及设备配置进行总体规划，完成殡葬设施建设任务。
3．推动殡葬服务专业化。贯彻落实殡葬服务行业标准、技术规范，全面推进服务满意度评价、服务回访制度，提高殡葬基本公共服务水平。加强殡葬职业道德教育和技能培训，加快推进殡葬服务领域社会工作服务，积极发挥社会工作专业人才的专业作用。
专栏三：殡仪服务创新工程
选择基础条件较好的殡仪服务作为示范点，围绕标准化、园林化和人文化的功能定位，按照绿色低碳、节能环保、便民利民的发展方向进行建设改造，使殡仪服务设施管理更加科学化、精细化，殡葬改革宣传氛围更加浓郁，设施更具人性化，设备实现节能减排，服务更加充满人本和文化特色，成为殡葬改革宣传阵地、生命文化教育基地。
（四）强化殡葬重点领域监管
1．推动殡葬行业建设规范化。深入推进人口死亡医学证明和信息登记管理工作，规范殡葬服务单位业务档案管理。围绕殡葬管理服务重要领域、重点岗位和关键环节，制定和完善殡葬事业单位风险隐患防控管理流程，建立健全长效机制。加强安全管理，落实安全责任。
2．推动殡葬服务市场透明化。区分殡葬基本服务和延伸服务，完善和严格执行殡葬服务价格政策，实行价格公示制度，建立健全殡葬基本服务财政投入与价格调整相协调机制。积极引导社会力量参与提供殡葬延伸服务，增强多层次供给能力。加强对殡葬服务单位事前监管，明确企业工商登记和民办非企业登记两种市场主体准入门槛。加强殡葬标准化工作，依据标准开展事中事后监管。规范民办殡仪服务机构管理，推行殡葬服务合同示范文本，加强行业自律。加强对殡葬用品市场的监管，加强殡葬中介管理，规范代理服务行为，维护行业秩序。
（五）推进殡葬改革创新
1．大力推进殡葬理论研究和文化建设。加强殡葬理论研究，探索殡葬改革方向路径、殡葬管理方式、殡葬基本公共服务供给、殡葬文化和殡葬礼仪传承发展。立足于潮人之都，加强与粤港澳台以及国内殡葬先进地区的殡葬交流与合作，加强殡葬服务礼仪文化建设。
2．大力推进殡葬管理信息化和标准化建设。加快推进殡葬管理信息化建设。建立部门之间人口死亡信息交换、共享机制。推动“互联网+殡葬”健康发展，发挥互联网、大数据在殡葬改革宣传、殡葬行政监督、殡葬服务、祭扫追思方面的作用。鼓励殡葬服务机构面向群众个性化需求，利用互联网技术提升殡葬服务效率和精准度。加快推进殡葬领域标准化建设，加强殡葬管理、殡葬服务等标准研究、制定和宣传贯彻，充分发挥标准化工作的技术支撑作用。
专栏四：殡葬信息化和标准化建设工程
加强对殡葬服务场所视频监控系统设备安装和使用的管理。探索“互联网+”在殡葬改革宣传、殡葬管理、殡葬服务、祭扫追思等方面的运用。积极推进殡葬领域标准化试点示范工作，引导殡葬管理服务向标准化方向发展。
六、保障措施
（一）加强组织领导，健全体制机制。各街道（镇）要继续高度重视殡葬工作，切实加强对殡葬改革的组织领导，要建立健全“党委领导、政府负责、部门协作、社会参与”的工作机制和以各级殡葬改革领导小组为平台的协调机制。严格履行“党政同责、一岗双责、失职追责”，切实完成殡葬事业发展目标任务。宣传、文明办等部门要做好社会面宣传引导工作。发改、公安、民政、财政、人社、规划、国土资源、工商、农业、经信等部门要各司其职、密切配合，加强基本殡葬公共服务供给，完善惠民殡葬政策措施，加强综合治理，规范殡葬服务市场秩序。工会、共青团、妇联等人民团体和基层党组织、村（居）委会以及相关社会组织要充分发挥作用，广泛动员群众积极参与殡葬改革。
（二）坚持统筹配套，实施系统改革。围绕人民群众对殡葬改革的新期待、新诉求，统筹相关联、相匹配与有机衔接的国家、社会、市场等要素，把加强殡葬改革顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进殡葬改革和重点突破殡葬体制机制相促进，推动殡葬综合配套改革。探索引导社会资本从事除遗体接运、存放、火化以外的其他殡仪服务。
（三）加强综合监管，落实执法责任。各街道（镇）要强化殡葬管理目标责任制考核，对推进殡改不力、火化率下降、乱埋乱葬现象严重的地方进行问责。镇人民政府（街道办事处）应履行属地管理主体责任，认真做好辖区内的殡葬管理工作，应当从源头上加强对遗体或骨灰去向的跟踪监督及规范管理；并采取奖补措施，加大对辖区的村（居）民委员会推进殡葬改革，树立文明殡葬的监督力度，严防死守，确保辖区无非法建坟或修坟、扩坟行为，有效遏制并消除殡葬陋俗，大力倡导移风易俗。要建立健全多部门参与的殡葬执法综合监管体系。价格主管部门要加强对殡葬服务机构的价格管理，依法查处违反价格管理规定行为。民族宗教事务部门要依法做好少数民族人员和宗教场所的殡葬管理工作。公安机关要加强人口管理，依法查处违反治安管理规定的丧事活动。民政部门要依法查处遗体违规土葬行为，区殡葬管理监察执法机构应协助有关部门和当地街道（镇），按有关规定对违反殡葬管理的行为进行查处。国土资源部门要制止和依法查处非法占用土地、耕地建坟等行为，保护土地资源。农业部门要制止和依法查处毁林、乱占林地、破坏森林植被建坟和违规修建历史旧坟行为。环保部门要依法对殡葬服务场所实施监管，确保所有场所污染物达标排放。卫生计生部门要督促医疗机构加强对太平间遗体管理。工商行政管理部门要会同民政等部门依法查处非法销售丧葬用品等行为。纪检监察机关依纪依法严肃查处党员、干部及其直系亲属未执行殡葬规定、干扰殡葬改革、搞封建迷信活动、利用丧事借机收敛钱财行为。人民法院要简化殡葬强制执行移送程序，建立殡葬案件“裁执分离”机制，对违法违规殡葬行为依法强制执行。
（四）加大政策扶持，提高保障水平。各级要建立和完善公共财政保障机制，将殡葬事业经费纳入财政预算；财政部门要按规定落实基本殡葬公共服务经费；民政部门会同有关职能部门进一步开展殡葬职业技能培训，推进殡葬行业人才队伍建设。各地要积极改善殡葬从业人员工作条件，加强劳动保护和职业防护。建立健全殡葬特殊行业津贴补贴和走访慰问制度，完善殡葬职工工资福利待遇政策并建立正常增长机制，使工资收入增长与当地经济发展相匹配。
（五）完善制度体系，推进殡葬法治建设。用法治思维和理念推动政策创制，完善殡葬管理法规制度体系，依法实施殡葬管理。结合推行权责清单制度，明确各有关部门在殡葬管理方面权力的法律依据、实施主体、职责权限、管理流程和监督方式等，规范殡葬行政执法程序，建立部门联合执法机制。深化行政审批制度改革，依法进一步简化、规范殡葬行政审批项目的办事程序，加强事中、事后监管。加强殡葬管理法治教育培训和政策法规宣传。
（六）创新宣传方式，营造良好环境。各级各有关部门要加强宣传引导，聚焦清明、冬至关键时期，重点宣传绿色殡葬、法治殡葬、惠民殡葬成果，引领广大群众支持、参与、推进殡葬改革。聚焦党员干部这一关键少数，宣传党员干部在推动殡葬改革方面的先进典型，以党风、政风带动民风。聚焦殡仪服务场所这一关键领域，宣传展示殡仪服务行业形象，引导文明节俭殡葬消费模式，鼓励并推广公祭，推动移风易俗。聚焦基层组织这一关键群团，要注意发挥社会组织、群众自治组织和“红白理事会”的组织作用，进一步规范和约束群众丧事行为，弘扬殡葬新风，努力营造有利于殡葬改革的良好社会氛围。
